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王微、王青: 加快要素市场化改革 构建高标准市场体系的关键举措

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作者: 国务院彩客网计划网址 市场经济研究所所长、研究员 王微;国务院彩客网计划网址 市场经济研究所副所长、研究员 王青


中共中央、国务院发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》(以下简称《意见》),从完善社会主义市场经济体制的全局高度,对要素市场体系改革作出了顶层设计和框架构建,是贯彻落实十九届四中全会精神、推进国家治理体系和治理能力现代化、巩固中国特色社会主义基本经济制度的重大改革举措,更是新时代中国建设高标准市场体系的关键一步,对坚持和完善社会主义市场经济体制、推进新时代经济体制改革,以及完善现代化经济体系和现代市场体系,都有着极其深远的影响。

一、新时代加快要素市场改革的重大意义

第一,是贯彻落实党的十九届四中全会精神、进一步坚持和完善中国特色社会主义基本经济制度的内在要求。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》对社会主义基本经济制度作出了新概括,赋予了社会主义基本经济制度全新内涵。特别是,首次将社会主义市场经济体制作为社会主义基本经济制度的重要内容提出,是对中国改革开放实践成就的总结升华,是对进一步建设高标准市场体系的深刻认识,它已成为新时代经济改革发展应该遵循的基本纲领。《意见》是贯彻落实这一指导思想的重大发展,加快要素市场改革,其核心是坚持市场化改革方向,牢牢抓住要素市场体系这个“牛鼻子”,协同推进其他领域改革,进一步解放和发展社会生产力;其目标是要进一步明确完善社会主义市场经济体制,更好地建设高标准市场体系,推进国家治理体系和治理能力现代化,为促进更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展夯实制度基础。

第二,是促进高质量发展和加快建设现代化经济体系的时代要求。历史地看,改革开放以来,中国市场经济发展已经实现了从无到有、从小到大、从封闭到开放的一系列重大转变,市场经济体制框架基本形成,市场机制作用不断增强,为中国经济持续快速发展、人民生活和消费水平稳步提高以及更好地融入全球市场,发挥了关键支撑作用并提供了重要的制度保障。在充分肯定成就的同时也不应忽视,中国经济发展和运行过程中,在一些方面仍存在束缚市场主体活力、阻碍市场和价值规律充分发挥作用的弊端。更为重要的是,中国经济社会发展进入新时代,正处在从高速增长向高质量发展、加快建设现代化经济体系的关键阶段,对加快完善社会主义市场经济体制提出了更高要求。其中,受各种因素影响,要素市场体系发育发展速度相对慢于商品和服务市场体系,已经成为限制资源有效配置和合理流动、市场主体公平有序竞争的堵点。《意见》明确提出,以完善产权制度和要素市场化配置为重点,全面深化经济体制改革,加快完善社会主义市场经济体制,建设高标准市场体系。《意见》从广度和深度上对推进社会主义市场经济体制改革作出了重要部署,既直面问题,更面向未来和高标准市场体系的建设要求,为新时代改革提供指引和抓手。

第三,是应对世界百年未有之大变局、进一步增强制度优势的迫切要求。进入新时代,中国发展的外部环境快速变化,应对世界百年未有之大变局,迫切需要加快改革开放,加快把制度优势和体制优势转变为经济优势和发展优势,从而在大变局中居于主动。一方面,全球新一轮科技革命方兴未艾,新技术、新产业、新模式不断涌现,迫切需要我们通过改革开放加快完善市场经济制度,实现创新要素的集聚和有效配置,以完善、高效的制度优势助推中国创新能力和全球竞争能力的提升;另一方面,加快完善市场经济制度,特别是通过制度型开放和对标国际先进制度规则,进一步提升中国在全球治理中的比较制度优势,提升中国在全球资源配置、全球治理方面的话语权和影响力,更好地参与利用全球资源配置“为我所用”,更好地参与全球治理以营造有利于中国的外部发展环境。而加快要素市场改革,正是实现聚集中高端要素资源、充分发挥市场在资源配置中起决定性作用的前提;夯实社会主义市场经济体制的“地基”,为加快创新发展和高质量发展创造基础和条件,更是加快建设完善高标准市场体系的必由之路。

二、加快要素市场体系改革是新时代建设高标准市场体系的关键举措

彩客网计划网址高标准市场体系是建立在现代市场体系的更高级的形态。现代市场体系的基本要求是使市场在资源配置中起决定性作用的基础,其基本特征是统一开放、竞争有序,实现市场准入畅通、市场开放有序、市场竞争充分、市场秩序规范,加快形成企业自主经营公平竞争、消费者自由选择自主消费、商品和要素自由流动平等交换。而高标准市场体系是在现代市场体系基础之上,有机融合中国制度优势和体制优势,充分结合和发挥中央集中统一领导决策的体制优势、市场微观主体分散灵活经济决策的市场优势,从而最大限度地克服市场失灵和政府失灵,更加科学高效地实现资源配置的有效合理配置。

彩客网计划网址要素市场的市场化程度是衡量市场体系现代化水平的重要标志,也是商品服务市场资源配置是否真实反映供求和价格、是否真实有效的基础。经过改革开放四十年的持续快速发展,目前97%的商品已完全实现市场化供给和定价,基本实现市场在资源配置中发挥决定性作用。相对于商品和服务市场,中国要素市场改革起步相对较晚,在不同时期、不同领域的改革推进也不均衡。十八大以来,特别是十八届三中全会以来,要素市场改革步伐有所加快,金融、劳动力、土地、产权、技术、数据等领域取得了长足发展,对经济社会发展的重要作用不断显现。

彩客网计划网址不可否认的是,随着中国特色社会主义进入新时代,社会主要矛盾发生变化,经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,与这些新形势新要求相比,中国市场体系还不健全、市场发育还不充分,政府和市场的关系没有完全理顺,还存在市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高、微观经济活力不强等问题。同时,受传统经济体制和管理体制的长期影响,中国要素市场体系市场化程度和改革依然与高质量发展、创新发展的要求有一定距离。在市场准入上,一些重要领域的进入门槛依然较高,市场主体单一,退出机制有待完善;在市场开放上,对内对外开放水平仍有提升空间,市场化、国际化有待持续推进;在市场竞争上,市场分割、区域壁垒不断呈现新的特点和手段,行政性垄断有待进一步消除,产品和服务价格形成机制有待完善;在市场秩序上,审慎合规监管体系建设需要加快,各要素市场之间联系和协同有待增强,法规和标准体系建设有待完善。

三、要素市场体系改革的难点和堵点

彩客网计划网址从不同要素市场来看,存在的问题和改革的难点、堵点也存在较大差异。其主要表现如下。

彩客网计划网址土地市场化水平有待进一步提高。市场机制对城乡土地配置的作用发挥不充分。城乡土地二元分割特征依然突出,农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地流转改革需要加快,国有土地和农村集体土地同地不同权情况还比较明显。国有土地一级市场由政府控制。土地使用结构不合理,主要用于保障经济社会的生产性需求和基础设施性需求,城市的生活生态用地特别是住房用地的供应比重偏低。建设用地急需盘活存量资源、提高存量土地效率。土地取得和保有环节征税过低,而流转环节,契税、营业税、印花税等整体税率过高。

彩客网计划网址劳动力市场结构性矛盾尚存。户籍管理制度导致的外来就业人员在就业准入、社会保障、子女教育、医疗等方面的利益需要进一步保障。劳动力市场供需不匹配,产业工人、生产性人员的巨大需求无法得到满足,高校毕业生就业形势依然严峻,灵活就业需要政策和制度的引导扶持。

金融市场功能尚不健全。多层次资本市场体系仍过度依赖银行体系间接融资的融资结构,直接融资与间接融资不协调的状况未得到根本改变。金融市场体制机制仍不完善,服务实体经济的功能未得到充分发挥,支持和服务“三农”及中小微企业的能力仍有待进一步改善。金融机构市场化退出机制和金融要素市场定价机制不完善,市场化约束机制和违约风险承担机制不健全。金融市场基础设施、金融市场自律机制、相关法规体系仍有待完善,双向开放程度仍有待提高。

技术市场运行机制有待完善。缺乏全面设定技术市场各类主体在技术转移中的权利、义务和责任的法律法规。职务科技成果的使用、收益、处置政策,以及激发科研人员创新创造动力与活力等方面亟待制度创新。技术市场多部门协同促进机制尚未定型。技术市场服务机构与技术创新的互动机制尚未真正形成,与其他要素市场,尤其是资本市场尚缺乏深层次互动。

规范的数据市场尚未形成。数据孤岛现象依然存在,政府数据尚未完全打通和商业化应用。平台企业数据资源的产权、使用、责任义务等缺乏法律规范,大数据无法合理市场化。涉数据违法成本较低,个人数据隐私保护有待进一步加强。市场主体发育缓慢,引导和扶持政策有待健全。大数据市场运行不规范,亟待规范治理。

四、新时代加快要素市场体系改革的重点和思路

习近平总书记指出,“经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场的关系。处理好政府和市场的关系,实际上就是要处理好在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用这个问题。”《意见》很好地彰显了这一改革理念,回应和顺应了经济社会发展的诉求,在首次提出市场经济的三大基础性制度——产权制度、准入制度和公平竞争制度的基础上,还提出了要素市场体系改革的重点和目标: 实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰,加强和改善制度供给;其目的就是推进国家治理体系和治理能力现代化,推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应,促进更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。《意见》聚焦要素市场化改革的重点和难点,围绕要素市场化配置体制机制进行了布局,推进要素市场制度建设,实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。使中国在新时代迈出了建设完善高标准市场体系的关键一步,将为中国实现高质量发展奠定坚实基础。

(一)明确了建立健全统一开放的要素市场新格局

土地市场的改革重点是加快建设城乡统一的建设用地市场和建立农村集体经营性建设用地入市制度;探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,深化农村宅基地改革试点。通过破解土地市场热点难点问题,加快土地要素合理高效配置,推进新型城镇化进程。劳动力市场的改革重点是深化户籍制度改革,放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制;推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变。加快缓解和解决劳动力自由流动和合理配置的主要障碍,打破地方政府劳动力和人才流动及管理面临的困境。金融市场的改革重点是加强资本市场基础制度建设;探索实行公司信用类债券发行注册管理制;构建与实体经济结构和融资需求相适应、多层次、广覆盖、有差异的银行体系。通过建立规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场,建立有效的市场激励,强化合规监管,进一步发挥金融市场作为市场经济中枢的敏感性和反应速度。数据市场的重点是建立数据资源清单管理机制,完善数据权属界定、开放共享、交易流通等标准和措施,发挥社会数据资源价值;推进数字政府建设,加强数据有序共享,依法保护个人信息。针对数据市场面临的难点和关键点,构建完善数据市场运行的基本框架,为数据要素市场化应用、高效有序运行和公平透明竞争“铺路架桥”。

(二)明确了以价格改革为推进要素市场化改革的关键机制

在公平竞争和透明监管前提下市场自发形成的价格,是资源配置的信号灯和导航仪,价格是市场竞争和资源配置有效性的前提。《意见》明确提出要健全主要由市场决定价格的机制,最大限度减少政府对价格形成的不当干预。这一要求直指当前要素市场价格形成机制过多受到政府影响的关键问题。在土地市场上,重点是要完善城镇建设用地价格形成机制和存量土地盘活利用政策,推动实施城镇低效用地再开发,在符合国土空间规划前提下,推动土地复合开发利用、用途合理转换。在金融市场上,重点是要深化利率市场化改革,提升金融机构自主定价能力;完善人民币汇率市场化形成机制,增强双向浮动弹性。在技术市场上,重点是要加快全国技术交易平台建设,促进技术要素有序流动和价格合理形成。

(三)明确了要素市场化配置方式的创新要求

要素配置的效率,不仅取决于要素配置的主体和机制,也受到要素配置方式的重要影响。创新要素配置方式,就是要突破现有要素配置的制度障碍,创新要素配置的制度,更好地结合市场和政府在资源配置中的优势,更加科学合理地界定二者的边界,真正让政府收缩干预要素配置的同时,让市场在要素配置中有更大的空间和更强的功能。例如在土地市场上,主要是缩小土地征收范围,严格界定公共利益用地范围;推进国有企事业单位改革改制土地资产处置,促进存量划拨土地盘活利用;健全工业用地多主体多方式供地制度,探索增加混合产业用地供给。在劳动力市场上,完善企事业单位人才流动机制,畅通人才跨所有制流动渠道,以及在全面开放新格局下构建更加开放的国际人才交流合作机制。

(四)明确了要素市场改革与商品和服务市场提质增效的协同目标

彩客网计划网址要素市场资源配置效率决定了商品和服务市场资源配置效率,是商品和服务市场创新发展的根源和保障,而商品和服务市场的创新发展,也对要素市场改革提出了新的要求和需求,因此二者是相辅相成、相互促进、互为配套的关系。在这一基础上,《意见》明确提出了要推进商品和服务市场提质增效。并且从市场运行和监管、信息化、知识产权保护、现代服务市场创新发展、流通体制改革以及消费者保护等多个维度,提出推进商品市场创新发展的重点任务,从而为要素市场改革创造坚实的市场基础。

五、加强基础制度建设,为新时代要素市场体系改革保驾护航

在当前的改革阶段,要素市场领域问题和矛盾相对集中,摩擦和阻力相对较大,既是全面深化改革的重点领域,又是切实推进改革的难点领域。要加快推进要素市场体系改革,必须夯实市场经济基础性制度,确保市场公平竞争。

一方面,必须全面完善产权、市场准入、公平竞争等制度,筑牢社会主义市场经济有效运行的体制基础。产权是所有制的核心,产权制度是市场经济运行的基石,也是夯实市场经济基础性制度的首要问题。《意见》明确,一是重点完善国有资本、产权保护、土地“三权分置”和知识产权保护四个方面产权制度。二是全面实施市场准入负面清单制度。市场准入制度是丰富市场主体类型、激发市场主体活力的基础性制度。不仅要优先放开服务业准入限制,全面放宽各类市场准入,还要切实解决“准入不准营”等突出问题。三是完善公平竞争制度。进一步完善和落实公平竞争审查制度,强化刚性约束,成为现阶段中国竞争政策实施的重点,此外,解决行政性垄断、地方保护等问题、新经济领域的新型垄断问题也十分迫切。

彩客网计划网址另一方面,在不断完善社会主义市场经济法治体系的基础上,以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向,在法治的轨道上推进要素市场体系各项改革。一是完善经济领域法律法规体系,重点完善物权、债权、股权等各类产权相关法律制度,健全破产制度,修订反垄断法,推动社会信用法律建设,制定和完善发展规划、国土空间规划、自然资源资产等法律法规,推进新经济领域立法,以及健全重大改革特别授权机制。二是健全执法司法对市场经济运行的保障机制。深化行政执法体制改革,最大限度减少不必要的行政执法事项;优化配置执法力量,加快推进综合执法;强化对市场主体之间产权纠纷的公平裁判,健全涉产权冤错案件有效防范和常态化纠正机制。三是全面建立行政权力制约和监督机制。例如依法全面履行政府职能,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,实行政府权责清单制度;健全重大行政决策程序制度,完善审计制度,加强重大政策、重大项目财政承受能力评估,推动审批监管、执法司法等重点领域监督机制改革和制度建设。四是完善发展市场经济监督制度和监督机制。例如坚持和完善党和国家监督体系,强化政治监督,严格约束公权力等。

彩客网计划网址“行百里者半九十”。要素市场体系改革正是我国改革开放宏伟事业最难走的“十里路”。但新时代加快完善社会主义市场经济体制的任务,要求我们不仅要披荆斩棘,继续坚定走完这些路,而且要走好这些路,既不能“走弯路”,更不能“开倒车”。在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下,在全国上下勠力同心,我们必将把党领导经济工作的制度优势转化为治理效能,强化改革落地见效,在推动经济体制改革和高标准市场体系建设的光明大道上,不断走深走实。


    
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